潘和平 鄒光存
近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在全國各地大有提速之勢。素有山西“烏克蘭”之稱的運城市，更是把解決今后“誰來種地”、“怎么種地”的問題當作大事來抓，一時在全市出現(xiàn)了加快土地流轉(zhuǎn)工作熱的現(xiàn)象。截止目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積154萬畝，約占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的20%，已有四分之一的農(nóng)戶成為耕地流出戶。
面對這種土地流轉(zhuǎn)的熱現(xiàn)象，運城市政協(xié)進行了深入廣泛的調(diào)研。在調(diào)研中，我們首先看到了一些可喜變化，土地流轉(zhuǎn)主體出現(xiàn)多元化、流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣性、示范帶動效應初步顯現(xiàn)、流轉(zhuǎn)雙方嘗到了共贏的甜頭。但是，面對這種土地流轉(zhuǎn)熱，我們也開始了一些冷思考，發(fā)現(xiàn)有七個問題值得注意。
一是有貪大求快的傾向。個別地方還存在靠行政命令下指標、定任務、趕速度的情況。有流轉(zhuǎn)面積越大越受鼓勵支持的傾向。若不加以正確引導，容易造成流入主體盲目擴張，盈利壓力倍增，違約違規(guī)的風險;也容易出現(xiàn)違背流出主體意愿，強行搞流轉(zhuǎn)的問題。
二是“非糧化”趨勢明顯。在調(diào)研過程中，我們實地察看了十余處土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營情況，只在臨猗縣牛杜鎮(zhèn)看到一家農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了300畝土地種植小麥和玉米，其余全是經(jīng)濟作物和林木等。由于流入主體經(jīng)營成本加大，種糧不合算，甚至要賠錢，因此土地流轉(zhuǎn)的速度越快，“非糧化”趨勢就越嚴重。
三是土地流轉(zhuǎn)欠規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)后有的將部分耕地用于非農(nóng)設施建設。個別土地流入大戶因流轉(zhuǎn)規(guī)模過大，導致經(jīng)營能力和管理水平跟不上。有的合同中有關失地農(nóng)民權益的保障措施缺失。有的流轉(zhuǎn)工作民主程序不健全。多數(shù)地方?jīng)]有建立土地流轉(zhuǎn)保證金，一旦流入主體經(jīng)營失利，農(nóng)民利益難以保證。特別是有些合同違規(guī)違法，將流轉(zhuǎn)期設定為50年，甚至長達70年，嚴重超越了《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的30年剩余年限。
四是村委會履職缺位。村委會作為基層群眾性自治組織，依法享有“管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”的管理權。但是，在不少地方的土地流轉(zhuǎn)合同中，村委會職責基本沒有體現(xiàn)。村委會監(jiān)管責任的缺失給日后工作埋下諸多隱患。
五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站力量薄弱。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站只有一名工作人員，而且工作經(jīng)費少、工作條件差。人少事繁、政策性又強，很難承擔起政策宣傳、合同管理、化解矛盾、農(nóng)民培訓等重要工作。
六是科技含量普遍不高。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設施、農(nóng)產(chǎn)品品牌和品種、農(nóng)業(yè)先進技術，大多還停留在一般化水平上;土壤污染、農(nóng)藥化肥使用量過大，導致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高，能叫得響的品牌和高端產(chǎn)品比重很小。
七是保障措施普遍缺失。多數(shù)流轉(zhuǎn)合同中，沒有涉及失地農(nóng)民的社保條款，沒有風險保障措施。一旦失地農(nóng)民喪失勞動能力，收入將急劇下降，僅靠微薄的土地租金很難維持生活。如果流入主體經(jīng)營失利或遇重大災害，租金支付困難，流轉(zhuǎn)雙方就會產(chǎn)生矛盾和糾紛，給社會穩(wěn)定帶來隱患。
為了正確引導和積極穩(wěn)妥地搞好土地流轉(zhuǎn)工作，以便對出現(xiàn)的問題有應對之策，特提出如下建議。
一、應正確引導穩(wěn)步推進，切忌冒進求快。各級政府應正確引導、穩(wěn)妥推進土地流轉(zhuǎn)工作，避免“夾生飯”，杜絕后遺癥。應堅持“依法、自愿、有償”的原則，因勢利導，不下硬性指標;宣傳引導，不搞行政命令;因地制宜，不搞一刀切;規(guī)模適可而止，不宜盲目求大;用典型引路，不冒進求快。應以市場調(diào)節(jié)為主，鼓勵農(nóng)戶之間進行中小規(guī)模流轉(zhuǎn)。單戶流轉(zhuǎn)宜根據(jù)實際情況控制在適度規(guī)模。同時政府應加強引導和必要的審核、監(jiān)管，保證土地流轉(zhuǎn)在取得實效中穩(wěn)步推進。
二、應加大糧食靶向扶持力度，遏制“非糧化”傾向。糧食安全已上升為國家戰(zhàn)略。習近平總書記講“飯碗一定要端在自己手里”。因此，要制止土地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向，必須要有應對的政策性措施。一是劃定基本糧田紅線。二是改善農(nóng)業(yè)基本條件的項目款要定準靶向，直接補給種糧大戶。三是在農(nóng)機、倉儲、良種、農(nóng)資、水利設施等項目上加大補貼力度。四是每年按照種糧面積和產(chǎn)量，采取以獎代補的方式對種糧大戶進行獎勵，充分調(diào)動種糧積極性。
三、應嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，強化監(jiān)管服務機制。一是各級政府應做好農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的跟蹤監(jiān)管工作，建立種植業(yè)結構調(diào)整的審核機制，不得以任何名義改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途;要求流轉(zhuǎn)主體雙方簽訂土地保護責任書，將流轉(zhuǎn)土地的位置、數(shù)量和保護責任與義務落到實處;進一步明確農(nóng)業(yè)、國土等部門保護農(nóng)村土地的責任，強化執(zhí)法監(jiān)察和動態(tài)監(jiān)管，確保土地數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高，用途不改變。二是建立健全縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務體系，依據(jù)各自職能，全面開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢、合同管理、技術培訓、糾紛調(diào)處等服務工作。三是加強和充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的力量，保證工作經(jīng)費，改善工作條件，提高人員素質(zhì)，提升服務水平，確保土地流轉(zhuǎn)工作健康有序進行。
四、應建立和完善保障機制，維護農(nóng)民基本權益。一是各級政府應進一步加大財政對農(nóng)村社會保障的傾斜力度，堅持廣覆蓋和低起點的原則，在農(nóng)村逐步完善以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障為主的社會保障機制，讓廣大農(nóng)民切實分享改革發(fā)展的紅利。二是提倡在大型流轉(zhuǎn)項目的合同條款中，對流出土地的農(nóng)戶給予更多的保障。三是應設立土地流轉(zhuǎn)保證金，防止流入主體經(jīng)營失利，將來把矛盾和風險轉(zhuǎn)嫁給政府。四是建立土地流轉(zhuǎn)風險基金，應對自然災害等風險，有效解決農(nóng)業(yè)保險認定難、賠付難和標準低的問題。
潘和平 運城市政協(xié)副主席
鄒光存 運城市政協(xié)提案委員會主任
